王忠林：三条判断合作社真假的底线标准【转】

*标题有改动，原标题为“坚持本质属性 促进合作社健康持续发展——从新《农民专业合作社法》有关盈余分配内容增而复删所想到的”。

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摘要：本文从合作社的本质属性说起，阐述了合作社与股份公司的区别在于“人的联合”，通过案例分析给出现实中分辨真假合作社的方法，指出三条判断合作社真假的底线标准，分别是：盈余分配以交易量（额）为主，占可分配盈余比重不得少于60%；一人一票为主（可设附加表决权）的民主管理办法；入社自愿、退社自由的开放原则。并指出分配是最核心的判断标准。最后指出假合作社的弊端以及相应的政策建议。

关键词：农民专业合作社 本质属性  盈余分配

2017年12月27日十二届全国人大常委会第31次会议修订通过的新《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称新《农民专业合作社法》），已于2018年7月1日开始施行。这是促进合作社发展的最新法律依据，对规范合作社的组织和行为、实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化具有重要意义。当前和今后一个时期，合作社建设的主要任务是贯彻新《农民专业合作社法》，促进合作社建设遵循法制轨道健康持续发展。

这次合作社法修改，无论是合作社地位、合作领域和业务范围、联合社组建等新增内容的创新，还是合作社盈余分配、公积金量化、国家投入所得收益平均分配给成员等原有原则的坚持，都很重要，充分体现了全国人大对合作社发展的高度重视，增强了各地发展合作社的信心和底气。

合作社法修改过程中，曾在《修订草案》“财务管理”一章，增加了“成员与本社的交易量（额）较少或者没有交易量的农民专业合作社，可分配盈余，可以按照章程规定或者经全体成员同意的其他办法返还或者分配给本社成员”内容，但在其后的修改过程中又删除了上述内容。

全国人大常委会对合作社盈余分配问题的慎重态度是正确的。因为，合作社分配不仅涉及成员利益，而且影响合作社性质，事关合作社的发展方向。这里谈点个人想法。

一、 按交易量（额）分配是专业合作社的重要原则，是确保专业合作社本质属性的关键所在

在合作社建设中，有三个概念不容忽视，即人的联合、资本报酬有限原则和按交易量（额）为主分配。人们往往由于对这三个概念及其关系的理解不同，引发合作社理论、立法和实践方面的争执。

众所周知，事物是由本质属性决定的，事物之间的区别最根本在于本质属性的不同。合作社的本质属性是“人的联合”，这一质的规定性将自身区别于股份制公司“资本的联合”本质属性，这是合作社能够独立存在的关键所在。

我们都知道，合作社的建设有三条基本原则，即资本报酬有限原则、一人一票的民主管理原则以及入社自愿、退社自由的开放原则。这三条基本原则与股份制公司恰恰相反，股份制公司是按资分配、以股权多少确定成员权利、股票只能买卖不能退出股份制公司。各自的基本原则支撑和确保着各自的本质属性。

人们通常认为，合作社的三条基本原则，充分体现了合作社“人的联合”本质属性，而其中“资本报酬有限原则”是最核心的原则，是合作社的必要条件，没有资本报酬有限原则，合作社就不能称其为合作社。

合作社坚持资本报酬有限原则是无奈之举。合作社诞生之初，面对强大资本对市场价格的垄断，穷人只能以自己仅有的个人消费（后来逐步发展成为生产资料的购买和成员生产产品的销售）联合起来，组成合作社抵御资本的挤压和盘剥（现在主要是联合起来提高市场竞争力），所以人们也称合作社是“弱者的联合”。有的同志建议合作社也可以实行按资分配为主，实际有违合作社产生与组建的初衷。这个问题是一个不应争论的问题：如是公司制企业就应按资分配，如是合作社就不能按资分配为主，各自本质属性使然，“挂羊头卖狗肉不可”，无论有意无意。

资本报酬有限原则在合作社中大致体现在两个方面：一是限制出资，减少合作社成员之间资本悬殊。二是控制分配，防止出资多的成员侵占出资少的成员利益。我国实行的是第二种办法，《农民专业合作社法》规定按交易量（额）“返还比例不得低于60%”，意即“按资金分配比例不得高于40%”。控制分配是很有效的办法，控制了分配其实也就等于限制了出资。

国际上的合作社主要是专业合作社，并且主要是，对成员给予统一购买生产资料或统一对外销售农产品的服务。这类成员与合作社之间交易非常明显的专业合作社，按交易量（额）为主分配与资本有限分配基本一致，实行了按交易量（额）为主分配，即落实了资本报酬有限原则，从而也就在分配上确保了合作社“人的联合”本质属性。

我国对合作社的立法是《农民专业合作社法》，法律调整的对象是专业合作社。所以我们说，删去《农民专业合作社法》（修订草案）中增加的内容（前述）是正确的。如果《农民专业合作社法》在已经确立合作社“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”原则，并且具体规定“返还比例不得低于60%”后，又允许合作社“可以按照章程规定或者经全体成员同意的其他办法”进行盈余分配，不仅会使该法自身前后矛盾，而且也违背国际合作社通行的基本原则，从而因缺失资本报酬有限原则，丧失合作社“人的联合”的本质属性。

二 、大量假合作社存在不是正常的经济秩序现象，合作社建设应遵循法制轨道发展

近年来，我国合作社迅速发展，为构建新型农业经营体系、增加农民收入、推进农业现代化发挥了重要作用。但实事求是讲，也存在着许多假合作社。我们所说的假合作社，并不是指存在某些瑕疵和不规范的合作社，而是指已经丧失合作社本质属性，空挂其名的“合作社”。前者仍属合作社范畴，而后者则不是合作社，“假”字后面之所以缀以“合作社”，是在说明合作社是受“假”所侵害的对象而已。

在法治社会里，人们必须遵守的行为规范是法律。我国已经颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，所以判断农民专业合作社“真”“假”的依据必须是《农民专业合作社法》，不允许也不应该随意自定标准。

我国《农民专业合作社法》对专业合作社的要求是：①盈余分配以交易量（额）为主，占可分配盈余比重不得少于60%。②一人一票为主（可设附加表决权）的民主管理办法。③入社自愿、退社自由的开放原则。这三条是建设合作社的底线要求，也是判断合作社的重要标准，缺一不可。该法还要求，合作社成员中农民比例必须占80%以上，强调农民专业合作社要以农民为主体，这是“农民”合作社的法定标准，达不到这个比例则不是农民的专业合作社。

实践中怎样判断“真”“假”合作社，我们试分析以下几个案例。

例1：某地农民搞设施农业，盖大棚种植蔬菜。由于单户经营销售成本高，农民自愿组成销售合作社。合作社有50个农民成员，其中6个成员出资20万元（每人1万～5万元不等）。合作社章程规定销售蔬菜后，扣除成本费用所剩盈余必须60%以上按交易额返给成员，其余部分按出资比例分配给出资成员。当地政府对这个合作社给予了10万元资金扶持，他们每年盈余分配时平均量化到成员身上，所得的盈余分配给成员。合作社统一标准，统一销售，给予种植技术指导，合作社成员实行民主管理，每人一票，入社自愿，退社自由。

分析：这个合作社符合《农民专业合作社法》。其一，按交易额分配占60%以上，所以按资金分配比例肯定在40%以下，在分配上既符合我国法律要求，也落实了国际合作社通行的资本报酬有限原则，体现了合作社“人的联合”本质属性。其二，合作社实行了民主管理，一人一票。其三，合作社入社自愿、退社自由，体现了合作社开放原则。其四，国家投入收益分配符合法律要求，平均量化到当年每个成员身上作为成员个人分配依据。所以这个合作社是很规范的合作社。

例2：某地6个农民出资20万元组建蔬菜销售合作社。他们吸收20名种菜农民参加合作社，为20个农民搞销售服务。成员中出资的6个农民是核心成员，20个种菜农民是非核心成员。合作社收购蔬菜时以每斤0.5元的价格先付给农民，销售后再补给农民每斤0.1元。合作社盈余扣除成本费用后按出资分配。合作社核心成员有表决权，非核心成员没有表决权。合作社入社自愿、退社自由。

分析：这个合作社不符合《农民专业合作社法》。其一，成员权利不平等。合作社有核心成员、非核心成员之分，并且非核心成员没有表决权，被排斥在合作社之外，非核心成员实际不是合作社成员。其二，合作社与非核心成员关系是契约关系。第一次所付资金是预付款，第二次仍是销售款，不属合作社盈余分配。其三，合作社盈余分配主要是按资分配。按资分配改变了合作社“人的联合”本质属性，所以，这个经济组织不是合作社。

例3：由10个农民出资400万元组建现代农机专业合作社，财政补贴600万元，合作社为农民代耕，合作社章程规定所得盈余按出资额分配。

分析：这个为农民进行农机作业服务的经济组织也不是合作社，而是一个农机服务公司。其一，分配是按资分配。其二，被代耕土地的农民不是合作社成员，这个合作社只是10个出资人的股份制企业。其三，财政补贴国家资金没有平均量化到成员，而是混在合作社资金里面，分红时谁投入资金多谁受益多，国家投入实际成了个人投入的匹配资金。其四，这个合作社所起到的作用只是农机服务公司的作用，没有起到合作社作用，所以这不是合作社。

例4：某合作社成员出资1000万元，其中土地经营权折资300万元，现金700万元。合作社经营业务是粮食种植及加工。章程规定合作社盈余按资分配，成员实行一人一票民主管理，入社自愿、退社自由。

分析：这个合作社因按资分配所以不是合作社。尽管章程规定合作社实行民主管理，一人一票，但在按资分配情况下很难做到。即使能够做到，由于合作社实行按资分配，资本在起“联合”的主导作用，所以仅靠实行一人一票和成员进出自由，支撑不起合作社“人的联合”的本质属性。

例5：某合作社2400户农民以5万亩土地经营权入社，其中有7户农民出资800万元。另外财政补贴1200万元购买现代农机设备。合作社实行统一耕种，统一销售。社员代表大会决定，土地经营权入社等同交易量，每年合作社盈余必须拿出60%以上按土地面积分配，其余部分按资金（包括国家投入、社员出资和提取的公积金）分配，其中国家投入部分所得盈余平均分给当年合作社成员。这个合作社是否提取公积金由成员代表大会决定，提取的额度同记在成员账户的额度相等，与个人出资和国家补贴资金一起参与分配。

分析：这个合作社土地经营权入社后，土地交由合作社经营，合作社成为综合经营性合作社，因而不再是专业服务性合作社。由于合作社与成员没有交易活动，不能产生交易量，所以不能按交易量（额）分配。但由于这个合作社把土地经营权数量（入社土地面积数量）等同交易量，在合作社盈余分配中占60%以上比例，从而落实了资本报酬有限原则（只要土地分配占60%以上，按资分配就不会超过40%）。另外这个合作社实行一人一票民主管理和进出自由的开放原则，还按照合作社法要求，将财政投入每年平均量化到每个成员身上，作为成员个人分配依据，也都体现了合作社“人的联合”本质属性。应该说，这是一个非常有创新的综合经营性合作社。顺便提一下，如果土地经营权折资入股，土地在合作社的资金占比有可能低于60%，这时资本报酬有限原则难以落实，“人的联合”本质属性也就随之失去。需要说明的是，我国家庭承包经营的土地经营权之所以能够等同交易量，个人认为主要是因为我国家庭承包经营的土地有两个特点：一是每个家庭基本上都具有；二是具有的数量差距不悬殊。这两个特点与合作社的交易量（额）特点相类似，以其作为主要分配依据能够体现合作社“人的联合基本属性”。

例6：某地若干养鸡大户自愿组成养鸡合作社，养鸡分散在各家庭养殖大户，鸡蛋和肉鸡由合作社统一销售，合作社盈余按各大户与合作社交易额分配。

分析：这是典型的养殖专业合作社。各家庭大户分散养殖，合作社统一销售，合作社不追求自身利益，所得盈余按交易量分配给成员。

例7：某地10个农民出资1000万元集中建养牛场，组建养牛专业合作社。为了经营方便，合作社还挂一个企业的牌子，注册了公司。合作社盈余按资分配。

分析：尽管这个经济组织出资额相等，但由于按资分配所以不是合作社，其本质属性是资本的联合。应该说，这里不是合作社挂了企业牌子，而是企业挂了合作社牌子。假合作社通常的做法是“一套人马两个牌子”。

综合以上7个案例分析我们可以看出，判断真假专业合作社主要是看是否符合《农民专业合作社法》规定的三条底线，其中分配是合作社最核心的标准。我们在合作社分配上大体应该把握以下三点。

第一，专业合作社的盈余分配应该以交易量（额）分配为主，这是我国《农民专业合作社法》规定的，并且也符合国际合作社通行的基本原则。交易量（额）主要有两种情况：一种是为成员购买生产资料或为成员销售农产品，以商品交易而形成的商品交易量（额）；另一种是为合作社成员进行农机、植保作业等服务交易而形成的作业交易量（额）。

第二，无论是商品的交易服务，还是作业的交易服务，合作社应该主要是成员与合作社之间的交易服务。而与非合作社成员的交易服务可以有，但只有成员与合作社之间的交易量（额）才能作为判断是否以交易量（额）分配为主的依据。

第三，法律没有覆盖的综合经营性合作社因其成员与合作社没有交易活动，不可能实行按交易量（额）为主分配，所以综合经营性合作社在实践中需要探索，但前提是必须落实资本报酬有限原则（除非法律另有规定的特殊类型合作社）。

一些专家认为，我国目前合作社中大多是假合作社，有的则认为假合作社比例占到80%以上。从各种渠道反映的实际情况看，这些判断并非言过其实。应该说，因实行按资分配而丧失“人的联合”本质属性的假合作社大有“社”在。

实事求是讲，假合作社现象的存在是难以避免的。但是，从受其《农民专业合作社法》专门法律调整的对象——农民专业合作社来说，竟有多数不符合法律所规范的质的规定性，在法治社会里，这种现象无论如何都不能视为正常的经济秩序现象，必须引起高度重视认真予以解决，并引导合作社建设循法制轨道健康持续发展。

三 、落实新《农民专业合作社法》主要任务应是依法规范合作社，促进合作社建设健康持续发展

假合作社违法且有害，弊端至少表现在以下三个方面。

其一，不能充分发挥合作社应有的“人和”作用，不是广大农民真正自己的经济组织，有悖合作社组建的初衷。并且目前有的合作社已经成为新的侵占农民利益的平台，成为少数出资者牟利的工具，以其合作社的名义少数人侵占多数人的利益，造成新的不公平。

其二，假合作社为腐败打开了方便之门，一些别有用心之人借合作社之名套取国家财政补贴，造成国家财产损失，成为腐败的隐患，社会影响恶劣。

其三，假合作社是一种负能量，不仅自身没有发挥合作社应有的联合扶弱作用，而且还影响“真”合作社发展，扰乱社会主义市场经济秩序和法治社会建设。

引导合作社建设循法制轨道发展，是解决目前合作社发展中存在大量假合作社问题的重要路径，是广大农民的普遍热盼，也是我国建设社会主义法治社会的必然选择。

首先，合作社建设循法制轨道发展，各级政府及相关部门要有“有法必依”的法律意识。

“十年浩劫”使我国处于“无法无天”的年代，一直到粉碎“四人帮”三十周年之时，我国合作社建设都始终无法可依。幸运的是，2006年全国人大通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，填补了新中国成立以来我国合作社发展史上的法律空白，这是一件具有里程碑意义的大事。

这部法律符合国际合作社通行的基本原则，适合我国农民合作社发展实际，并且为广大农民在合作社建设中留下了充分的空间和余地。毫不夸张地说，这是一部具有中国特色的农民专业合作社法，落实好《农民专业合作社法》是各级政府及相关部门必须履行的职责。

《农民专业合作社法》颁布十多年来，各级党委、人大、政府做了大量工作，特别是农业部等九个部委发布了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，一些地方还出台了地方性法规。但是，有些地方在执行上还存在一些问题，特别是在落实《农民专业合作社法》的宣传、指导、监督方面做得还不够。例如，有些被评为农民专业合作社示范社的却不是合作社，有些合作社的典型案例竟看不出与公司制企业有什么区别。所以，这些典型不仅起不到正面的示范作用，相反误导了农民。实事求是讲，合作社建设中出现的一些问题，特别是出现的假合作社问题，多数不是《农民专业合作社法》本身问题，而主要是没有落实《农民专业合作社法》的后果；出现问题的原因不在农民，而应在我们各级政府和相关部门自身工作中查找原因。

合作社建设应循法制轨道发展，并非在法律基础上又对农民专业合作社提出更为苛刻的标准，而是强调要认真落实《农民专业合作社法》，改变有法不依的状态。本人认为，落实合作社法是合作社建设最起码的工作要求。有的同志因强调认真落实《农民专业合作社法》，主张坚持合作社本质属性被认为是理想主义，这种评价似乎过了一些。

诚然，严格按照《农民专业合作社法》办事，会如有的同志所说合作社数量大量减少，但这是表面现象，实际减少的不是真合作社，而是假合作社。减少了假合作社不仅不会使合作社事业受损，相反会促进更多的真合作社产生，使广大农民从中受益。

其次，合作社建设循法制轨道发展，重点是要防止合作社发展泛合作社化。

假合作社产生虽然有诸多原因，但泛合作社化是其主要症结所在。在农村，家庭、合作社和公司制企业等不同经营主体各自有各自的优势和发展空间。合作社尽管有组织农民、服务成员、保护弱者的“抱团取暖”特殊功能，但与家庭相比，在经营行为的灵活、适应范围的广泛以及对成员积极性的调动等方面可能要逊色一些；而与公司制企业相比，合作社又在资金的聚集、市场的反应、决策的敏捷等方面有着明显的不足和欠缺。我们既要看到合作社的优势，增强工作主动性，帮助引导农民组建发展合作社；又要认识到合作社的局限性，合作社不能包打天下，不能包医百病。组建合作社时要坚持实事求是、因地制宜的积极而慎重态度，防止合作社发展泛合作社化，不能用合作社代替其他经营主体，不要以工商登记的合作社数量作为工作目标，也不应该在没有优势的产业、环节、品种、地域盲目发展合作社。各类经营主体并无优劣之分，发挥各自的优势，扬长避短，优化配置，打组合拳，把家庭、合作社、公司等不同类型经营主体组合起来，建设农业经营体系可能是较好的选择。

根据我国农村农业实际，增加合作社的经营内容是必要的，但有些经营业务合作社并没有优势，如果我们勉为其难，硬性在这些领域组建合作社，其结果必然是名义上组建合作社、实际运行的是公司制企业，造成事与愿违、适得其反。这种不伦不类的经营主体不是广大普通农民需要的，虽然有些也能起到一些公司制企业的带动作用，但真正的公司制企业发挥的作用远超过假合作社，而假合作社造成经济秩序混乱则是社会难以承受的。

从实践看，有两类合作社是我国农民目前比较需要并且也最具有合作社发展优势的合作社。一类是，实行家庭经营的农民自愿组成为自己进行各类服务的专业合作社。主要是合作社为成员购买种子、化肥、农药以及销售成员自己生产的农副产品，合作社按交易量（额）分配为主，这类合作社是国际上传统的经典合作社模式。另外有些服务内容例如农机、植保等服务，表面上看没有交易量（额），但实质上作业量即交易量，可以按作业量（额）为主进行分配。专业合作社适合我国家庭承包经营为基础的基本经营制度，具有广泛的应用基础。另一类是，农民以土地经营权入社，由合作社统一经营的综合经营性合作社。这类合作社适合可以机械化作业的粮食产区，主要是通过生产关系调整为先进生产力创造条件，使得现代化农机具设备在土地所有权归集体、承包权在家庭、经营权转到合作社的“三权分置”情况下充分发挥作用。

再次，合作社建设循法制轨道发展，规范合作社的会计决算是关键环节。

目前合作社的会计决算情况不尽如人意，有些合作社未按照相关法律和财政部规定进行会计核算，决算信息严重失真，“假决算”和“无决算”现象比较严重。因此，建立健全合作社决算是合作社循法治轨道发展的关键性基础工作。

财政部门要对合作社财会人员进行培训，加强对合作社决算工作的指导，尤其要指导好合作社的盈余分配，落实好资本报酬有限原则。另外审计部门应加强对合作社特别是财政有投入的合作社审计。搞好合作社决算，一是要建立决算。会计决算反映合作社阶段性经营成果，是成员参与合作社民主管理的重要基础，也是工商部门监管合作社必报的年度资料。《农民专业合作社法》及财政部合作社财会制度对此有明确的规定，合作社必须依法建立决算。二是决算要保真。实事求是，真实体现经营效果，不得弄虚作假，对弄虚作假行为要依法依规严肃处理。三是决算要规范。要按照财政部关于合作社决算的要求编制好决算，报表、账簿齐全规范。四是决算要公开。要按时公开决算，允许合作社成员随时查阅，提高成员参与管理能力，落实成员民主权利。

最后，合作社建设循法制轨道发展，特殊的、统一的、规范的合作社政策是非常必要的。

合作社应该有特殊的扶持政策。近年来，国家和地方出台了一些合作社政策，对合作社发展起到了积极促进作用。但是也存在一些问题，例如，缺少具有合作社特点的鼓励农民合作方面的农民政策，多数是与其他经营主体相类同的农业政策。后者的农业政策也很必要，合作社理应享受，但前者是根本，更有利合作社发展，应该单独制订这类政策，以体现“人民为中心”的发展思想。实际这类特殊的合作社政策并不特殊：其一，合作社是广大普通农民受益的经济组织，政府扶持合作社能够使广大普通农民受益，这是其他经营主体所不具备的特点。其二，国家支持农民专业合作社的政策没有直接给到成员个人，而是给到了合作社。所有权仍属国家，受益者是成员。其三，国家补贴所得收益平均分配给合作社成员，起到了促进农民合作的作用。所以尽管支持合作社的政策具有独立性、特殊性，但相对于其他经营主体是公平的。这类政策支持的依据大多是看农民参加合作社的人数或土地入社的面积。特别应该强调的是，合作社的政策必须支持真合作社，严格禁止支持假合作社。

合作社的政策应该是统一的。目前的合作社政策不统一现象主要表现在：其一，合作社与其他经营主体的政策不统一。例如某些财政补贴直接给到民营企业，成为个人财产。而扶持合作社的资金所有权仍属国家，成员只是享受国投获利收益。个人认为，合作社法规定的政策支持办法是正确的，建议改变对民营企业的扶持政策办法。其二，各部门对合作社支持的政策不统一。有的部门对合作社的支持未按照《农民专业合作社法》执行，所投资金没有平均量化到当年成员作为分配依据。建议凡是对合作社的扶持政策都要符合《农民专业合作社法》，确保合作社壮大、农民受益。其三，地方与中央扶持合作社的政策不统一。有些地方政府自定的政策违背中央支持合作社的初衷，扶持资金没有流向真正合作社，受益的只是少数出资者。实行统一的合作社政策是必要的，有利于形成合力，促进合作社健康发展。

合作社的政策应该是规范的。合作社政策规范的依据应主要是《农民专业合作社法》及其相关法律和中央有关规定，程序要合法合规，政策要公开透明，哪个合作社符合标准就支持哪个合作社，优胜劣汰，一视同仁。

落实新《农民专业合作社法》是一项综合性工作，只要各级政府及相关部门互相配合，协调工作，以新《农民专业合作社法》为规范，坚持合作社的本质属性，发挥农民的创造精神，鼓励农民创新，我国农民合作社建设就一定会循法制轨道发展，出现健康持续发展的新局面。

——END

编者注：

• 本文转自：王忠林：坚持本质属性 促进合作社健康持续发展——从新《农民专业合作社法》有关盈余分配内容增而复删所想到的，《中国合作经济评论》2018年第2期（总第4期）

• 标题有改动；参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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